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GESTION DE ACUIFEROS
GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN AMERICA LATINA
A. Arcelus, M. Auge, L. Batista, I. Benavent, S. Burchi,
G. Castagnino, R. Caristo, R. Carrión, D. Costa, J. de los
Santos, S. Foster, J.C. Jofre Chamy, E. Garcia-Agudo, W. Heinzen,
F. Larroza, R. Lavanca, J. Ledesma, L. Luchini, E. Massa,
G. Medina, J.O. Ñañez, M. Pardo, S. Pena, M. Postiglione,
M.T. Roma, L. Rocha, M.R. Sanino, A. Sordo, M. Stapff, M.C.
Vargas Quintero, A. Vidal, D. Viñales, J. von Cappeln.
Antecedentes
En América Latina, la preocupación por el manejo apropiado
y la preservación de las aguas subterráneas, es un tema relativamente
reciente en muchos de los países. Las políticas de explotación
de las aguas subterráneas como complemento de los recursos
hídricos superficiales son frecuentemente basadas en planificaciones
de corto plazo y pueden no ser sostenibles en el tiempo. Estas
políticas son elaboradas para atender presiones por demandas
para diversos usos (abastecimiento público, industrias, irrigación,
etc). Mejorar la gestión del recurso hídrico es de primera
importancia para los países involucrados en el proyecto regional
RLA/8/031.
Si bien se constata que en varios países de la región se llevan
a cabo planes de gestión de los recursos hídricos superficiales,
no ocurre lo mismo con relación a las aguas subterráneas.
Existiendo algunos procesos incipientes de gestión, se considera
adecuado y oportuno la difusión a efectos de profundizar y
extender su aplicación. Asimismo, se considera de importancia
tomar conocimiento de la gestión que se realiza en otros países
por medio de la participación de expertos internacionales.
En este contexto se organizó un taller sobre gestión de los
recursos hídricos del 10 al 13 de diciembre del 2001 en Uruguay,
Montevideo. El presente texto presenta las conclusiones del
taller preparadas por los participantes de ocho países de
América Latina y las recomendaciones establecidas por los
dos expertos invitados, S. Burchi y S. Foster.
Sobre
la base de las exposiciones y al trabajo de taller, los países
de la región pueden ser agrupados en tres categorías diferentes
-Países
que están explotando intensamente las aguas subterráneas,
que tienen conciencia del riesgo resultante de un manejo inapropiado
del recurso y donde los marcos legal e institucional están
suficientemente desarrollados para permitir acciones del gobierno
en cuanto al desarrollo de políticas de gestión de los recursos
hídricos subterráneos. Estas políticas pueden estar siendo
ya desarrolladas o implementadas o están en fase de preparación.
-Países
donde existe un uso importante del agua subterránea, donde
los técnicos tienen conciencia de la importancia del manejo
sostenible del recurso pero los marcos legales e institucionales
todavía no se encuentran al nivel necesario de desarrollo,
y el gobierno todavía no tiene una política clara de manejo
sostenible de recursos hídricos subterráneos.
-Países
donde los problemas asociados al uso indiscriminado del agua
subterránea y donde la necesidad de elaborar políticas de
manejo sostenible todavía no ha sido percibida de manera clara
por los por los técnicos y/o las autoridades competentes.
Razones por las cuales existe en general una pobre gestión
o no existe
-Desconocimiento
de la importancia y ventajas de los recursos hídricos subterráneos.
-La
falta de voluntad política relacionada con la gestión de los
recursos hídricos en poner atención a los conceptos de “Valor
estratégico y económico” de las aguas subterráneas.
-La
no-participación de los actores claves en la gestión integral
de las aguas subterráneas, específicamente del usuario común.
-La
poca capacidad de los técnicos en ciertos casos de diseñar,
formular e implementar planes de gestión de acuíferos
-La
excusa de la falta de recursos e información para iniciar
procesos de gestión de acuífero
Conclusiones
técnicas
-Los
recursos hídricos subterráneos deben ser considerados hoy
de carácter estratégico y de muy elevado valor socioeconómico
para el desarrollo sostenible y deben constituir patrimonio
de la Nación.
-La
normatividad ambiental como instrumento legal nunca será una
garantía suficiente para la gestión si no existe una voluntad
política fuerte, recursos, procesos y actividades para implementar
dicha normatividad.
-No
hay una “receta o fórmula” para la gestión de acuíferos, los
técnicos deben liderar el proceso y conformar equipos de trabajo
para desarrollar ESTRATEGIAS DE GESTION DE ACUÍFEROS, siguiendo
una metodología de trabajo ordenada para sus respectivas áreas.
-La
disponibilidad de una buena información técnica es una condición
necesaria pero no suficiente para una adecuada gestión de
acuíferos.
-La
comunidad en general, los usuarios del recurso, los políticos
y tomadores de decisiones deben conocer la importancia de
los estudios hidrogeológicos y ser involucrados oportunamente
en los procesos de gestión de acuíferos.
-El
proceso de gestión de acuíferos debe establecer desde su iniciación
canales adecuados de comunicación e información entre los
actores involucrados.
-La
gestión de acuíferos no puede ser un proceso aislado, debe
estar integrada a las aguas superficiales, al ordenamiento
de la cuenca y a los planes de ordenamiento territorial.
-Existe
una buena capacidad técnica en hidrogeología que no
esta siendo aprovechada en su verdadero potencial porque los
técnicos en muchos casos se han marginado de los procesos
relacionados con la gestión integral de acuíferos.
-Los
técnicos debemos utilizar un lenguaje sencillo para hablar
de hidrogeología con la comunidad y desmitificar el concepto
general de que las aguas subterráneas es un tema muy complejo
y difícil de entender.
-Pregunta:
¿ Quién gana y cuanto se gana en una adecuada gestión de acuíferos
Si
las respuestas a estas preguntas no son claras, a nadie le
va a importar el proceso de gestión de acuíferos.
Recomendaciones
Necesidades constatadas
-Existe
necesidad de disponer de una política planificada para el
aprovechamiento de los Recursos Hídricos Subterráneos que
contemple los aspectos técnicos, legales y operativos.
-Las
leyes son suficientemente amplias y contemplan en muchos
países las necesidades básicas para aquel objetivo, en cuanto
a su uso y protección, faltando solamente la reglamentación
correspondiente.
-En
algunos países es imprescindible eliminar la dispersión institucional
de competencias entre los diferentes aspectos involucrados
en la gestión sostenible de acuíferos.
-Existe
necesidad de mejorar la relación interinstitucional para coordinar
las actividades de gestión.
-También
se constata la falta de unidades de gestión por sistemas acuíferos,
especialmente a nivel de unidades operativas de campo, que
es necesario implementar.
Desafíos para los técnicos
-En
general, los técnicos de las instituciones del sector hídrico
en los diversos países son conscientes de la situación y necesitan
asumir la responsabilidad conjunta de proponer alternativas
para revertir la situación tanto a nivel público como privado.
-Se
recomienda que los esfuerzos de los técnicos en el sector
se dirijan a encontrar otros mecanismos o buscar nuevos caminos
que les permitan sensibilizar e incorporar al proceso, los
sectores responsables por las tomas de decisión en cuanto
al manejo de los recursos hídricos.
Recomendaciones
de los consultores
Stefano Burchi, FAO, Italia y Stefen Foster, WB-MATE, USA
INTRODUCCION
-En el presente trabajo se intentará proporcionar
elementos claves para esquemas de gestión y protección del
recurso hídrico subterráneo.
-La
diversidad de las condiciones hidrogeológicas, socioeconómicas
e institucionales presentes en los países de la región implica
la imposibilidad de presentar un solo esquema como válido
para todas las situaciones.
-La
puesta en marcha de cualquier programa de gestión y protección
debe ser evolutivo, adaptable y pragmático que pasa por distintas
etapas retroalimentándose con los resultados de experiencias
a nivel piloto.
BASES TECNICAS PARA LA GESTION
Se debe reconocer la existencia de acuíferos con muy diferente
escala geográfica y continuidad hidráulica lo que implica
la aplicación de distintas estrategias de gestión:
*
acuíferos menores y discontinuos, para las cuales es más práctico
integrar la exploración, desarrollo y operación de fuentes
pequeñas de abastecimiento
* acuíferos mayores y continuos que
representan un cuerpo de agua tal que su gestión deba abordarse
en forma sistemática.
Los
siguientes comentarios se refieren solamente al caso de acuíferos
mayores.
Desde
un inicio es muy conveniente identificar el valor económico
y estratégico del recurso hídrico subterráneo de cada acuífero
y identificar posibles conflictos sobre sus distintos usos,
para servir como marco de referencia global para la inversión
en las tareas de gestión.
Para
una gestión adecuada es imprescindible el desarrollo de un
modelo conceptual del sistema acuífero que incluye la identificación
de áreas y procesos de recarga, mecanismos y zonas de descarga,
y el diagnóstico de la susceptibilidad al deterioro por explotación
intensa.
Como
base para la evaluación del peligro actual de contaminación
y la protección futura de acuíferos es de gran utilidad el
mapeo de su vulnerabilidad y la definición de perímetros de
protección de las actuales y previstas fuentes de agua potable.
No
obstante, para iniciar el proceso de gestión y protección
de acuíferos no es necesario un completo conocimiento del
sistema, y es totalmente legítimo el comienzo de la gestión
con cierto grado de incertidumbre. En realidad el mecanismo
más eficiente para la mejora del conocimiento es un cuidadoso
monitoreo operacional con una retroalimentación continua.
Los
programas de monitoreo (de cantidad y calidad) son una herramienta
clave para la gestión y protección de acuíferos, siempre y
cuando sean realistas, enfocadas en las prioridades de gestión,
sustentables en el tiempo, y evaluados y ajustados periódicamente.
Las
bases de datos y sistemas de información son otro elemento
clave, siempre y cuando sean accesibles y comprendidas no
solo por los técnicos, sino también por todos los involucrados.
Además es conveniente contemplar programas de educación básica
sobre el valor de los acuíferos y la necesidad de su gestión.
Es
imprescindible incorporar un elemento de revisión periódica
del avance logrado por la gestión frente a los objetivos prefijados
e implementar los ajustes necesarios.
MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL
En apoyo a una gestión racional e integrada de los recursos
hídricos subterráneos, y como complemento de las bases técnicas
para la administración de los mismos, se destacan a continuación
los elementos de trascendencia de un marco legal e institucional
que permita lograr los objetivos de gestión, con respecto
a:
I. El
dominio y la asignación de los recursos hídricos subterráneos
para distintos usos, cuyo objetivo primordial debe ser
arbitrar la competencia entre distintos usos con base en criterios
de eficiencia, eficacia y de equidad, y asegurar la máxima
flexibilidad de las asignaciones y de los derechos que correspondan
para compaginarlos con los cambios que se produzcan en los
conocimientos y en el comportamiento del recurso, en la tecnología
de la extracción y en el contorno económico y social de la
utilización del recurso. Con el fin de lograr estos objetivos
se recomienda:
-definir
la naturaleza de bien público de los recursos hídricos subterráneos
-
definir los derechos de particulares
para su aprovechamiento a través del otorgamiento de permisos
o concesiones
-vincular
los derechos de aprovechamiento a términos o cláusulas, incluso,
en particular a un plazo de vencimiento del derecho
-sancionar
la pérdida del derecho por no uso
-facultar
a la autoridad pública para modificar los derechos existentes
con miras a ajustarlos a las nuevas circunstancias, con o
sin indemnización según la causa
-desvincular
el derecho de aprovechamiento de toda garantía de su sostenibilidad
física (en cantidad y calidad), pero sí asegurar su protección
contra las actuaciones tanto de los particulares como del
poder público que perjudiquen los derechos de aprovechamiento
debidamente constituídos
-limitar
el poder discrecional de la autoridad pública para otorgar
derechos de aprovechamiento, a través de:
- la
evaluación previa del impacto ambiental de nuevas captaciones
-la fijación de
caudales ecológicos alimentados por aguas subterráneas
-la fijación de
reservas de aguas subterráneas y la priorización de sus usos
-facultar a la
autoridad pública para que defina zonas o áreas de acuíferos
con necesidades particulares de actuación con respecto a la
protección de las cantidades disponibles -regularizar y proteger
a las captaciones existentes cuando cambie la legislación
o se introduzcan por primera vez restricciones en zonas o
áreas de acuíferos con necesidades particulares de actuación
con respecto a la protección de las cantidades disponibles.
II. La
protección contra la contaminación de la calidad de los recursos
hídricos subterráneos,
la cual debe realizarse a través de instrumentos distintos
según la contaminación proceda de:
-los
vertimientos por fuentes puntuales, la reglamentación de los
cuales debe realizarse a través de permisos de vertido, acompañados
por términos o cláusulas, incluso, en particular, normas de
calidad de los efluentes y/o del cuerpo hídrico receptor,
y un plazo de vencimiento del permiso,
-el
cultivo agrícola, la reglamentación del cual debe realizarse
a través de la fijación de “buenas prácticas de cultivo” y
su imposición en zonas determinadas por el poder público a
raíz de la susceptibilidad de las aguas subterráneas subyacentes
a la contaminación por el drenaje de los cultivos
-distintas
categorías de instalaciones, cuya implantación y operación
debe reglamentarse con el fin de minimizar el riesgo de una
contaminación “difusa” de los acuíferos subyacentes.
Como
complemento de lo anterior, es oportuno:
-facultar a la
autoridad pública para modificar los permisos existentes con
miras a ajustarlos a las nuevas circunstancias, con o sin
indemnización según la causa
-limitar
el poder discrecional de la autoridad pública para otorgar
permisos de vertido, a través de:
-la
evaluación previa del impacto ambiental de nuevos vertimientos
-la
fijación de reservas de aguas subterráneas y la priorización
de sus usos
-facultar
a la autoridad pública para que defina zonas o áreas de acuíferos
con necesidades particulares de actuación con respecto
a la protección de su calidad
-regularizar y proteger a los vertimientos
existentes cuando cambie la legislación o se introduzcan por
primera vez restricciones en zonas o áreas de acuíferos con
necesidades particulares de actuación con respecto a la protección
de su calidad.
III. La
protección de las disponibilidades hídricas subterráneas,
tanto en cantidad cómo en calidad, necesita además de
la reglamentación de:
-la habilitación de perforador de pozos, a
través de licencias de perforador
-las
perforaciones para fines de exploración, a través de
permisos para realizar pozos
En
complemento de lo anterior, es oportuno obligar al perforador
a proporcionar la información a la institución correspondiente.
IV. La
definición de estrategias para la gestión de los recursos
hídricos subterráneos, la cual conlleva la necesidad de:
-reglamentar
el alcance, el contenido, la metodología de base, y el procedimiento
para la elaboración de planes de gestión, incluso la consulta
intersectorial,
-definir
la eficacia jurídica del plan, o sea si las disposiciones
del plan son vinculantes o no para la administración pública
en el ejercicio de su poder discrecional en materia de asignación
de los recursos hídricos subterráneos y de otorgamiento de
permisos de vertido.
V. La
institucionalidad vinculada con la gestión de las aguas subterráneas,
lo cual conlleva la necesidad de:
-fomentar
la participación de todos los usuarios y de los involucrados
a través de la creación de agrupaciones formales o foros informales,
incluso en su caso la definición de sus funciones y financiamiento
-fijar
y reglamentar el poder de cobro por concepto de extracción
de los recursos y/o vertimiento, con destino de los ingresos
a las mismas instituciones que recaudan
-asegurar
la integración de las distintas instituciones vinculadas con
la gestión de los recursos hídricos subterráneos, o a falta
de integración, asegurar la coordinación de las mismas a través
de mecanismos formales y obligatorios de consulta previa a
la toma de decisiones que les competen.
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